中国多市区划调整 干部安置成最大压力

并区时代来了
《中国经济周刊》记者 李凤桃|北京报道
这是一个城市的电子地图，上面布满了五彩斑斓的色块：卢湾、黄浦、崇文、宣武、南汇……有的名字蕴含历史遗韵、有的通俗易懂、有的方便适用、有的还带着生僻字。它们会在城市的各个角落被写下、提起和说出，如空气般寻常。
突然有一天，当这些名字消失时，一座城市在改变，一段历史在悄悄改写，一个新的征程开始起航。那么，新的城区能否承载这些失去和改变，承载这个时代的历史变迁？
2011年7月1日，北京市原东城和崇文区、原西城和宣武区已经并区整整一年。之前的6月8日，上海又传来“并区”的消息，撤销卢湾区和黄浦区，建设新的黄浦区。
一些上海网友聚集在宽带山社区上，深情写下“如果在卢湾遇见你”的诗句，希望留下关于卢湾的美好记忆。要知道，合并之后，“卢湾”这个见证上海繁华和优雅的名称会从很多个户口本、街头招牌和电波信号上消失。
纵然有再多的不舍，崇文、宣武、卢湾终将成为过去。随着城市的发展，像卢湾这样从地图区划名称中消失的名称还有很多。两年前，上海浦东新区与南汇合并，从此，南汇区成为历史书中的记载；五年前，哈尔滨市香坊区与动力区合并，动力区暂时放下了寓意三大动力企业发源地的称谓，走向了新区。
“区划调整”，这是城市发展中的必然，它如同历史的碎片，拼接起，便成了一座城生长发育的轨迹。放大地图，我们可以看到里面有星罗棋布的街道、正在扩建的商场、即将改造的图书馆、正在扩容的学校、正在招商的工业区……这里有百千万的民众，数千家的企业，他们的现在或未来，都与“并区”相关。
这是一个城市的大事件，与其说关乎百万民众和企业，不如说关乎一个城市的战略思维和与时俱进的能力。
“各取所需”的姻缘
对于首都北京来讲，改革开放三十多年来，中心城区的两区合并还是头一遭。
新区划意味两区财政上统一，说白了，两家的钱放在一个袋子里花。如果像原西城区和宣武区、原东城区和崇文区一样，富人家的姑娘与穷人家的小伙儿联姻，什么才能说服彼此？
“每次走过菜市口附近的那些低矮民房，我都在感慨，当看到奥运村建得那么漂亮，CBD高楼林立，这里什么时候能够跟上首都的步伐，不再像‘贫民区’？”在北京生活了几十年，老肖每天上班都要经过宣武区。有些老社区低矮破落，为了不影响美观，有的街区用一堵仿古的墙壁遮住过往人们的视线。
而在西城，赫赫有名的金融街，聚集着近百家跨国银行、保险公司、证券公司等金融机构。这里上班的人们西装革履、谈吐优雅，带着国际化的精英范儿。金融街是原西城区财政来源的钱罐子，每年带来上千亿元人民币的税收。
2008年奥运会后，北京打出了建设“世界城市”的口号，然而，作为首都核心功能区，“东富西贵、南穷北贱”的历史分割依然在中心城区留下不协调的印记。在中国蓬勃发展的三十多年来，即使城南那些常年坐在胡同口晒太阳的老人家，也觉得身边的变化太慢了。
“合并”对破旧的老街区来说，是搭上了北城的现代化“列车”，对于发达城区来说，也并非在无私分享发展的蛋糕。
北京金融街的高楼已经鳞次栉比，但依然有很多企业要求入驻，而现有的机构也需要扩充经营和办公空间，金融街亟待扩容。
而在首都核心区域，毗邻金融街的宣武区有成片尚未开发和改造的老城区，这在首都核心区域已绝无仅有。
北京市常务副市长吉林在回答记者提问时，用一句话概括了“并区”的缘由——“突破原有行政区划的制约，促进北部的优势资源向南部辐射延伸，实现整体提升、联动发展，提高首都功能核心区的发展水平”。
在上海，南汇对浦东的利好，也是如此。对于南汇并入，浦东新区将这称为“第二次创业”。如果说，土地就可以带来发展空间的话，浦东的发展空间就此扩大了一倍多。在与浦东新区的一位工作人员交流中，她激动地向《中国经济周刊》记者表示，合并带来的不仅仅是发展空间的拓展，而是一种新的能量的迸发。
并区创造了一个新的平台，各区都能根据自己特征站在一个新的起点上。滨海新区区政府对塘沽、汉沽、大港的产业进行分工，实现优势互补；而北京经济技术开发区在整合中获得了土地，大兴区获得了就业和税收。在“并区”中，利益分割上无法完全的均等，一方的妥协，需要的是远见。
行政“洗牌”后的利益分配
两区合并，变动最大的就是机构的精简、统一。这是一个城市的重大决策，牵涉到被调整方各个层面的利益。
“相当敏感和复杂。”民政部区划司区划管理处的一位负责人告诉《中国经济周刊》。
国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所副所长肖金成对《中国经济周刊》表示，“每次的区划调整前期都是保密的，消息公布时对民众来说很突然，实则酝酿了很长时间。”
对于所有被调整区域的公职人员来说，“并区”是一次彻底的洗牌。
一年多前，李东(化名)被调入原宣武区文化委员会，不久后，便经历了这次“并区”。李东记得那段时间整日地开会，由区里部署调整的具体工作，对于媒体的采访，他们当时也无暇顾及了。
北京“并区”的整个过程显得雷厉风行。2010年6月，区划调整方案被中央批复后，全市召开了全市厅局以上的干部会议，7月1日，四个区召开了处级以上干部座谈会，7月份新东城区已开始合署办公了。
“在机构编制、人员、岗位确定之前，有关系的开始找关系，没关系的则是感觉前途未卜。”原宣武区的一位公职人员向记者透露了当时的情形。“在宣武区文化委员会中有四五人进行了分流，在西城区和宣武区合并以后，政府各个部门的人员多了，但总的人数少了。”
“分流一般有几种形式，有些人被调到市里，有些人则被派出去学习，另外一些接近退休年龄的则鼓励提前退休。”李东向记者介绍。如今 ，合并后，他所在机构的副处级的干部比原来多了，晋升的几率就小了。李东身边的很多同事，有人正期待每一两年的一次人事调整，就赶上了“并区”，于是少了一次晋升提拔的机会。
哈尔滨香坊区和动力区的合并就显得压力更大。原动力、香坊两区的处级干部达500人，科级干部就有1000多人，当时只有不到50名的干部可以分流，其他人员如何安排，成为并区最大的压力。
相对而言，进入新西城工作，李东是幸运的。“新西城管辖范围大，舞台更广阔了，责任也更大了。”对于调整后的工作压力，李东已经有了心理准备。
“因为一些老人和不适合留任的人员被分流了，合署办公后效率就高了，原来5个人干的活现在3个人来做，成本也降低了。”经历东城和崇文合并的原崇文区老干部局的一位工作人员告诉《中国经济周刊》。而且，由于两个区的人合署办公，在管理理念上、工作方式上的交锋反而带来了一种活力，“这种感觉是好多年都没有的了。”
改变带来的也不全是压力。区划调整之后，干部员工的工资、福利以及一些激励政策就高不就低，“哪个区的好就用哪个区的。”李东说，这样的优势互补还用在了街道管理上，比如以前宣武区打造街区文化品牌的手法就被新西城所吸纳推广。
这是一种“1+1>2”的合并，在天津滨海新区，这种行政整合后的力量更为明显：三区一盘棋，曾经所涉机构太多、区与区之间行政办事难协调的问题终于得到解决。
至今，中国很多城市的行政区划还是沿用上个世纪50年代的版图，那时候，城市很小，城市的行政区则更小。相对于后来形成的城市新区，老城区的面积已经显得微不足道。麻雀虽小，五脏俱全，在卢湾这样一个只有8平方公里的区域里，设有和1000多平方公里的浦东新区一样多的行政机构。对于老城区来讲，以“并区”的方式精简行政机构、整合行政资源已经成为一种必然。
对于新区来讲，虽然原浦东新区有着500多平方公里的区域面积，但站在打造世界“中心”城市的野心上，浦东新区需要更广阔的土地、更高的视野、更全局的规划，再纳入一倍的土地也不在话下，滨海也是如此。
对开发区来讲也是如此，如果说，老城区的“并区”是百姓喜闻乐见的行政精简，那么对于新城区来说，并区就意味着插上了腾飞的翅膀，上面坐着雄心勃勃的掌舵者。
“开发区”的扩张冲动
经过近20年的哺育，“经济开发区”等一些城市新区已经从孩子长成青年，它们在急速对外扩张。这种扩张背后，开发区与所在行政区的分割线在以各种整合、融合的方式被模糊，甚至有了“破格”的冲动。
经济开发区诞生于上个世纪90年代，当时，国家在多个城市设立的不同发展主题的经济开发区，就如同一个个小“特区”：归属于所在市区，享有特殊的土地、税收等优惠政策。
2010年，北京经济技术开发区开始了“融入大兴”的行动——相对浦东新区吸纳南汇来讲，这只是“并区”的前奏。
“北京经济技术开发区”是个官方名称，人们更习惯于叫它亦庄开发区。亦庄开发区属国家级开发区，位于通州、大兴的交会处，自1992年开建并对外招商以来，已经有3800多家企业聚集，其中世界500强的企业就有90家。
相比大兴区1000多平方公里的土地，几十平方公里的亦庄开发区只是冰山一角，而它创造的GDP却是大兴的两倍多。18年来，亦庄已累计创造了上万亿的工业产值。
“我是亦庄的，跟大兴不一样”，这种经济能量所生成的骄傲，亦庄人似乎从不掩饰。作为国家级开发区，虽然亦庄开发区受市政府直接管辖，在行政级别上跟大兴一样，但地位上似乎比大兴高一头，一些高学历的年轻人也乐于在这里发展。
大兴也曾有人表示，正是因为亦庄经济开发区的优惠政策带来的吸附效应，导致了大兴的招商引资更为困难，大兴区的发展反而受到了制约。将亦庄开发区放入大兴，自然是大兴一直的梦想，然而开发区毕竟是北京市直辖单位，大兴区难以吞下。
近年来，亦庄发展遇到了瓶颈。在北京市，亦庄虽然与其他16个区县并列，但开发区管委会主要负责经济开发建设，并不具备行政区划的管理职能。在亦庄来说，道路等公共设施的建设维护、持有开发区户籍的员工子女的上学等问题都需要大兴区政府协调。
另外，亦庄急需土地。开发区现有的土地已经不能满足更多企业的入驻、扩厂以及建设配套生活区、功能区的需求。 2010年1月26日，大兴区区委书记林克庆曾表示，由于亦庄一些项目急于落地，春节后，亦庄将往大兴区扩区12平方公里，其中8.3平方公里是产业功能区。
对于大兴来说，亦庄扩区也是一件好事，不仅可以带动当地就业，也带动了大兴的工业和城区建设。
此时，两区显得更亲密了。
2010年初，北京市正式推动大兴区和亦庄开发区行政资源的整合，亦庄开发区和大兴区要共同打造城市南部制造业新区，成为北京新的“增长极”。此后，“南部新区”这一名称开始频频出现在人们的视野。
整合有条不紊地进行。当年2月，大兴和亦庄的主要领导干部进行了交叉任职，大兴区委书记林克庆兼任中共北京市委经济技术开发区工作委员会书记，这为打破大兴区对于亦庄开发区的行政壁垒，给予土地、户籍等方面的优惠政策提供了条件。
2011年，当《中国经济周刊》记者来到亦庄开发区时，这里持开发区户籍的居民可以申请政策性住房了，其子女在大兴幼儿园上学也不再需要交纳借读费了。这在以前都是不可想象的。
此时，人们不再刻意将大兴和亦庄分开，而统称为“南部新区”。
如果说亦庄和大兴正在打一套“并区”动作的太极拳，浦东新区与南汇的合并则可以说已经收官。浦东新区是国家级综合配套改革试验区，拥有一套完整的行政管理体制， 与南汇合并后，两区领导班子就合为一套，行政机构融为一体。如果说亦庄是两家共一个餐桌吃饭，时而互通有无，而浦东与南汇则已是一个锅里吃饭，真正是一家了。无论是土地，还是社保、户籍、基础建设和公共服务，两区都得保持高度一致。
作为国家另一个综合配套改革试验区，天津滨海新区走了另一条路径。曾经的天津滨海新区管委会只是一个类似于学术单位的指导性机构，不具备财政、规划、建设的权限，这让滨海新区的蓝图无法执行。当三区合并成立滨海新区政府时，三区政府成为一级政府，滨海新区的区域战略开始真正得到践行。
到2010年5月，我国已经有78个国家级经济开发区，其中很多开发区都是跨行政区，在行政审批上需要多个区政府协调，这就产生了打破行政区壁垒的需要。“另外，当前很多开发区已经进入到饱和的阶段，有的开发区已经数次扩区，未来开发区的扩张可能会成为推动行政区划调整的一大动因。”肖金成表示。
“往事”不只成追忆
在任何一个历史阶段，市区行政版图都在不断发生变化，但身处其中的人们总要经历理性和情感的纠结。
对于过去，“并区”中那些消失的地名让人心痛。上海“卢湾”、北京“崇文”、“宣武”，哈尔滨“动力”……这些提起就能触动人们情愫的词语，如今已慢慢远去。
“田子坊的浪，新天地的美，八号桥的设计夺花魁。大时代的潮，上海滩的洋，淮海路的美女清凉装。味香斋的面，红房子的汤，光明村的熟食排队长。”这是一条描绘上海卢湾区记忆的微博，近日来依然在被广泛转发。
“当卢湾地名消失时，这一切似乎变了味道。”在卢湾出生和长大的小沈伤感地说，很多感情无法用言语表达。和很多人一样，她不愿因为行政区划调整而放弃那段美好的记忆。
不同的地方，对于生养土地的情感却是相同的。当哈尔滨的动力区与香坊区合并以后，那些在这里一干就是几十年的工人们总觉得少了点什么，他们见面时总爱问一句话，“你原来是老动力的？”如果是，内心就有了一份天然的亲近。
“崇文”、“宣武”的名称有着厚重的历史，承载着老北京的记忆。宣武是京城宣南文化的发祥地和著名的传统商业区。北京3000余年的建城史和800余年的建都史，为宣武区留下大量宝贵的历史遗存，这些都与“宣武”二字有着密不可分的关联。
然而，当“崇文区”、“宣武区”、“卢湾区”、“动力区”这些行政名称消失后，随之紧密相连的文化真的会消失吗？
记者在走访文化界的专家和官员时，能感觉到他们些许的遗憾。
但是从长远来看，文化又是受益的。北京天桥传统杂耍“中幡”的传承人付文刚告诉记者，“由于政府对民间艺术的保护和投入不足，很多民间艺术面临断桥，合并之后政府更有财力来支持，看新西城的吧！”
为了让那些带有厚重历史气息的地名很好地留存下来，合并后，并区后的政府也在尽力保存这些地名，如对“宣武区”、“崇文区”采取了“改姓不改名”办法。行政区划调整后，原来“北京市宣武区”的法定地址会变更为“北京市西城区”，但在具体地名和名称中，“宣武”字样可以保留。例如，原“崇文区工人文化宫”就可更名为“崇文工人文化宫”。
另外，北京市还将适当增加一些增强崇文、宣武等南城文化符号的地名、楼名，  比如，在适当时候把“崇外街道”更名为“崇文门街道”。
或许，随着一些行政区的撤销，伴随这些地域的文化或多或少都会离开人们的视野。或许，人们惋惜的不仅仅如此，更多的是关于一段城市的记忆。
不过，历史一直在演绎，就如同一位网友所说，“名字没了，根还在！”
新生活，新财富
在惋惜之余，人们更关注生活的变化，“并区”还是带给了人们惊喜。
在并区前的宣武，旧城改造早就提出了规划，由于资金不能到位，居民听了多年的口号，却是只打雷不下雨。而西城的到来，新西城财政的统一调度，意味着在统一规划中，原来宣武的旧城改造将大大提速。
同样，在基础设施和公共服务上，合并后的新区可以实现区域共享。
在新西城，原宣武区只有“师大附中”、北京十五中等少量的优势高中，而西城的教育资源更为丰富，有北京四中、北师大实验中学、北京八中、北师大二附中等众多聚集优势资源的学校。6月份的中考刚刚结束，并区就意味着初中毕业生们可以自由选择新西城所有高中了。一位学生家长告诉记者，他们家孩子刚刚初中毕业，赶上好时机了。
在哈尔滨，道外区和太平区“并区”已有7年了。这些年来，随着道外工业的发展，一些工厂延伸到了太平，这里曾经下岗的工人和农民也荣耀地变成了城里人，他们放下田地里的锄头，开始在城里做起了环卫、餐饮，有的开了商店，有的进入了工厂上班，随着大量的土地上被开发商建了楼房，他们也能住上小区的回迁房了。
在上海，浦东和南汇多年未解决的“断头路”将被疏通。
改变不仅如此，对于“区划调整”，或许很多老百姓并没有特别的感受。但在未来的生活中，他们会发现基础建设、公共服务共享所带来的便利，曾经不一致的社保标准在悄悄改变，开发区经济区的建设和未来的工厂让更多的农民变成了产业工人，配套的服务业让他们的家人也有事可做。
此时，人们可以发现，区划调整带来的不仅仅是行政机构上的变革，而是城市的进化、生活的变迁。
(本刊记者李小晓 、宋雪莲、 汪孝宗、谈佳隆、实习记者李妍，中国社科院工业经济研究所主任陈耀、中国人民大学公共管理学院教授陈秀山、国家行政学院教授汪玉凯对本文亦有贡献。)

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