户籍改革何去何从

"人的城镇化"滞后
　　2011年，中国城镇化率的官方统计数字是51.27%，但这其中，城镇户籍人口占总人数的比例却只有35%。前后相差的16个百分点之中，蕴含的是数以亿计的农民工不能与城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社会。
　　在中国人民大学经济学院教授陶然(微博)看来，中国当前的城市化模式是"在农民工黄金年龄段利用这些劳动力，而一旦他们年老或健康状况恶化时，再将其推回农村"。
　　2010年，中国举家迁徙的农民工总量已达3071万人。这些农民工大多是跨区域落户，处于"半市民化状态"。
　　国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任李铁指出，户籍制度的限制，导致这些已进城和将进城的农民并未享受到和城镇居民平等的公共服务，造成了两极的就业和生存状态，这种分化状态对经济和社会发展极为不利。
　　由于缺乏对在城市居留的长久预期，农民工消费、储蓄乃至人力资本模式也必然与城市常住人口存在显著差异，不利于其长久人力资本投资，收入提高乃至消费模式提升。
　　专家告诉记者，中国提高城镇化质量，其中涉及2.11亿农民工和7000万城镇间流动人口，总计约2.8亿人。如果逐步推进农民工"市民化"，通过户籍制度改革，把流动型消费转化为定居型消费，可带动住房消费，进而带动工业制成品消费和其他基础设施消费，可释放的消费潜力巨大。
　　专家调研发现，中国城镇化进程中不仅"人"面临着不平等权利问题，不同规模和级别的城市也存在发展权不平等问题。一个重要表现，是高等级的城市利用行政手段来集中资源，然后建立一个高档次的城市发展形态和标准。这种形态和标准的城市不是为农民进城服务，而是解决现有的城市居民的需求。
　　在李铁看来，城镇化实质就是让一部分农民进城，更重要的是通过进城农民的就业和收入结构的改变，使他们能有尊严地参与和分享城市化的成果，分享城镇中的现代生活。"要给予所有进城的农民自由的迁徙权和选择权，这是新型城镇化政策的根本和真正的出发点。"
　　户改遭遇市长反对 11年难推行
　　国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现，"户改几乎遭遇所有市长的反对"。
　　从2001年户改文件下发，到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台，皆提出地级市以下市区全部放开户籍制度，但是却迟迟落实不下去。原因就在于地方政府强烈的反对。
　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任邱爱军告诉《财经国家周刊》记者，户籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩。
　　在现行财税体制下，地方政府预算收入由上级支付，按其户籍人口核定。因此，地方政府如果要扩大城镇福利制度覆盖的范围，只会主要考虑本地户籍农业人口。
　　在李铁看来，地方政府不愿意改革，还有深刻的经济原因。最显著的就是目前都面临财政压力。要推进新型城镇化，最重要的是重塑地方财源。
　　地方政府财政收入来源目前有三个：一是土地出让，二是地方债务，三是金融贷款。其中土地出让金是最重要的财源，在某些城市通常占财政超50%以上。为保证这一主体财源，地方政府热衷于将城市越扩越大，以便有更多土地可以用来招商引资和出让获利。
　　然而，这种城市化的发展模式也存在一个严重弊端，就是在城市越来越大的同时，整个基础设施和社会公共服务的供给压力也相应增大。
　　中国土地学会副理事长黄小虎认为，所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前发展的发展方式。形象地说，就是"寅吃卯粮"。
　　目前，随着中央调控房价，以及住房限购政策的实施，土地出让收入增长的预期被压制。因此，一些地方城市不得不加大对工业投资的力度。在李铁看来，此举短期看对于提振经济有益，但长期负面作用却也明显，因为同时还得吸引大量人口来就业，就会增加更多的公共收入负担。"这将是未来所有城市都将出现的一个问题。"
户籍制度改革提升城镇化品质
　　国务院年初发出《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》。通知要求，今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。继续探索建立城乡统一的户口登记制度，逐步实行暂住人口居住证制度。
　　一直以来，我们都在作破除城乡二元结构的努力，而与此同步推进的城镇化，似乎就被人理解为逐步实现城乡一体化的有效举措。事实上，现在的情况是，随着城镇化进程的加快，一个新的两极分化开始显现，那就是庞大的外来务工人员群体与城市的融合问题。这融合涉及到他们的就业、教育与培训等诸多方面，它要求城市进行资源的重新分配。但这种资源分配的一个一直以来难以逾越的门槛是：户口。城乡不统一的户口登记制度，将外来务工人员拒之门外。
　　外来务工人员因为户口的限制，而就业、教育等政策又都与户口挂钩，使得他们无法享受城市公共资源与服务。因此，国务院出台推进户籍管理制度改革的通知，要求今后出台有关就业、义务教育等政策，不要与户口性质挂钩，是十分及时的。通知要求，继续探索建立城乡统一的户口登记制度，逐步实行暂住人口居住证制度，这对于接纳大量外来务工人员，让他们共享城市资源，是一项有远见的举措。
　　因为，户籍制度改革决定着城镇化的品质。
　　目前，全国各地正猛烈推进城镇化，以致到了城市人口高于农村的局面。我们暂且不论城市人口超过农村人口的利弊，毕竟这是发展的必然。我们要反思的是，城镇化进程会否太快;另外，更重要的是，城镇化程度了之后，如何让城镇新旧人口真正成为一家人。城镇化不是城市体积的膨胀，而是其内在品质的提升。
　　如何提升城市内在品质?核心的一点，就是要让新旧城市人融为一体，避免由于户口等限制，形成新的两极分化。人的品质决定城市品质。如果人口比例日益增长的外来务工人员的素质和品位不提高，城市品质的提升将成空谈。而要让居住于城里的外来务工人员提高整体素质，他们的就业、教育和培训就得与城里人同等享受。而享受这些政策，此前都与户口有关，也就是说，大多数外来务工人员都没法享受。
　　推进户籍制度改革，既避免了对外来人员的歧视和形成新的两极分化，更在因外来务工人员的共建共享，而在提升着城镇化的水平、优化着城镇化的品质。(光明网- 朱佳发)
　　户籍性质越“单纯”生活压力就越少
　　国务院办公厅23日发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，通知要求，今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。继续探索建立城乡统一的户口登记制度。逐步实行暂住人口居住证制度。对造成暂住人口学习、工作、生活不便的有关政策措施要进行一次集中清理，该修改的认真修改，该废止的坚决废止。(2月23日《新京报》)
　　户籍登记以及户籍管理等相关工作，原本是公安机关用于管理人口的一种管理方式，因为有了大城市与中小城市、城市与和农村户籍的区别，使得持有不同户籍的人，即使是同一件事也会遭遇不同的对待方式。这其中尤以就业、接受教育等方面突出一下，在不少城市，用工单位招聘员工的时候规定，本城市户口可以优先，本城市户口可以享受医保以及低保等福利，与之相对应的则是农村户口不能应聘、不能享受待遇等到了，特别是一旦遭遇不幸，在获得伤残或者死亡赔偿金的时候，城市户口的是按照城市生活标准支付，而农村户口的只能依照农村生活标准，就算是在城市生活了很多年，只要户口还在农村，那么就是形式上的农村人，和拥有城市户口的人是绝对不同的。
　　经过这些年的改革，户籍的步子在逐步加快，取消城乡户籍的差别，推行统一的居住证制度，消除户籍上的隔阂，变准入式迁移为自由迁移，迁移落户不再重新申领等等，这些都是群众期望的重点。从中国的实际情况来看，大量农村富余劳动力进入城市中，这不可避免会造成城市人口膨胀，由此带来城市市政配套设施难以承受，以及交通、最低生活保障等问题，这些都在一定程度上制约了户籍开放。虽然如此，户籍开放是一个迟早问题，实现城乡户籍开放的前提就是城市和农村甚至城市不同区域的经济发展水平均衡，城乡差距缩小直到忽略不计，只要是合法的户籍，在法律上应该是平等的，户籍不应该是居留权以及受教育权等方面的唯一手段，如果是这样，户籍的作用的人为扩大了，因为户籍所带来的不便肯定会影响到民生，这对本来就很脆弱的户籍改革来说是一个致命的破坏。
　　户籍改革，关键在于让户籍没有任何附加负担，变得"单纯"，在当前，国家人口多，城市的发展迅速，公共基础设施不够用等问题比较突出，面对外来人口增多，相关部门办事的时候图便利直接从户籍上进行淘汰，说到底，这种处事方式是一种"懒政"的行为，管理部门需要改变的不仅仅是办理户籍的程序，更需要调整现有的的处事观念，遇事别先看看户籍的“性质”，要多尽责少讲困难，让户籍无负担一身轻。
户籍改革应该“市长负责制”
　　国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现,“户改几乎遭遇所有市长的反对”。据悉,从2001年户改文件下发,到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台,皆提出地级市以下市区全部放开户籍制度,但是迟迟落实不下去。原因就在于地方政府强烈的反对
　　在这些年的诸多重大改革中,户籍改革恐怕是最艰难的一项改革。尽管有关方面逐步调整、放宽了婴儿落户随父随母、夫妻投靠、老人投靠子女以及投资、兴办实业、购买商品房人员落户等城市户口迁移政策,但客观地说,户籍制度依然是城镇化进程以及教育、医疗、住房、就业等方面实现公平的“拦路虎”,是多项民生改革的最大路障。
　　不久前,社科院发布的《中国城市发展报告(2012)》指出,2011年中国城镇人口达到6.91亿,城镇化率首次突破50%关口,达到了51.27%。事实上,这是“伪城镇化”。发改委官员今年6月份就表示,目前有2.2亿农民工仍被排斥在政府的公共服务范围之外。显然,从“伪城镇化”到“完全城镇化”的关键在于推进户籍改革。
　　以就业为例,据《中国青年报》8月20日报道,多个地方事业单位招考设置户籍限制。其实,何止事业单位招考设置户籍限制,很多国企同样如此。显然,户籍限制影响到人才合理流动和就业公平。再以住房为例,不仅限购政策有户籍之别,而且在保障房方面,户籍带来的不公更明显:城市户籍人口可以享受廉租房、经适房、限价房,而非户籍人口即便有机会享受公租房,也是排在户籍人口之后。
　　目前,推进户改大概从两方面着手:一是对不同级别的城市实行不同的户口迁移政策。去年出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》的用意就在于此;二是逐步剥离附加在户籍上的不公平福利。不久前发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》就提出城乡基本公共服务“均贫富”。在笔者看来,除此之外,还需要再从另外两个角度入手。
　　一个角度是以宪法等法律为基础,重新对户籍制度进行顶层设计。目前我国户籍管理主要依据是1958年制定的户口登记条例,这早就不适应社会发展,必须制定新的以公平为核心的户籍制度。另一个角度是从“市长”这一角色入手,因为户改制度十几年落实不下去,就与市长反对有关。我们不妨从“市长反对”这个角度寻找户改思路。
　　笔者以为,“市长反对”对户改有多重启示:其一,市长越反对户籍制度越要改。当一项改革遭遇地方官员反对时,恰恰说明这项改革有必要坚持下去,因为改革就是要打破既得利益格局,而反对户改的市长显然主要是在维护既得利益群体的利益,只有打破既得利益格局,才能建立新的公平的福利分配格局。所以,市长反对折射出户改的迫切性和艰巨性。
　　其二,从市长反对户改反思公共投入和财税制度。市长反对户改的理由无非是城市资源有限,难以承载进城人口。事实上,大多城市公共资源如教育、医疗、交通等都是可以再生的,关键在于财政投入是否向民生领域倾斜,财力能否承受户籍改革。市长反对户改的深层原因之一其实是财权与事权不匹配,因此,应通过预算改革让财政投入向民生倾斜,以财税改革平衡地方财权与事权。
　　其三,户改应成为“市长负责制”,与官帽挂钩。很多改革难以推进的另一个原因是,与官员切身利益没有挂钩。如果户改实行“市长负责制”,并纳入政绩考核,恐怕反对户改的市长就少了,支持户改的市长就多了。还有,如果外来人口也有选举权、官员任免建议权等,毫无疑问,市长等官员不仅不会成为户改的阻力,还会成为户改的推动力。

　　户籍改革的要点是回归常识
　　这是一个让人虽感惊讶但不感意外的情况。毫无疑问，市长们的这一态度，皆因他们早已形成了一种思维定势———一旦向进城务工和流动人员放开户籍，就意味着本市的社会保障、医疗、教育等社会基础事务的压力加大。所以，他们形成的共识，就是力挺人为设置的户籍栅栏，保住所谓本地人的利益。
　　把既有的户籍制度比喻为“栅栏”，其实有其现实理由：现行户籍制度，在所谓本地人和外来人口之间设置一道类似于栅栏的屏障———外来人口所创造的财富、机会和缴纳的税收，会透过栅栏源源不断地输入到城市，并让城里人享用，而外地人本身，就被严严实实地挡在栅栏外，只能看着城里人的盛宴而默默吞口水。
　　户籍改革的实质，就是要打破这道栅栏，让外地人在为所在城市作贡献的同时，也能融入其中，最终实现自由迁徙。这本是符合人类社会的原初规律，也符合有关人类伦理的常识。而问题恰恰就在于，在年复一年的有关户籍改革问题的讨论中，一些决策者总是有意无意地背离了常识，陷入了纯利益的考量。
　　早在人类社会成型过程中，人的个体就经历了随群迁徙的过程，直至找到了他们理想的家园和栖息地，才停留下来筑屋、生产。从这个意义上说，迁徙是人类的本能之一，也是人类适应社会和大自然的基本反应之一。正因如此，很多国家的宪法都规定了公民有迁徙的自由。而中国户籍制度，恰恰人为设置藩篱，限制了公民迁徙自由，这是当前户籍制度违背常识的第一点。
　　公平正义是人类社会永恒追求的目标，但中国现行的户籍制度，恰恰有失公平。一个简单的道理是，一个大城市赖以正常运转的前提，包括基础建设、各类服务、物流运转等等，主要依赖于外地人完成。但一方面外地人为城市发展持续作出贡献，另一方面却享用不到城市的关键资源，这种只取不予的做法，显然不符合基本的公平原则。
　　从历史发展规律来看，某个城市的成型，无一例外都是依靠四面八方的人员聚集到一起形成的。其好处有几点：一是让城市融合了各种不同地域文化，二是让城市居民有了基因的多样性，三是人力资源本身的丰富性让城市有了发展的直接动力。可以说，吸纳外来人口，融合多方文明，是城市化不二的法门。但现在，一些官员一方面高谈阔论城镇化，一方面却对城镇化的基本动因视而不见甚至刻意阻挠，这不是违背常识，就是叶公好龙。
　　必须承认，城镇化过程中的户籍改革，的确有着短期的利益牵绊，但问题是，要实现新一轮城镇化，就不可避免地涉及如何吸纳和发挥外地文明的问题。如果只是想夺取外地人的贡献而永远保持对外地人的戒备，这样的城市永无真正现代化的可能。
　　还有一个常识必须强调的是，所谓外地人涌入城市蚕食城市资源，更多的是一种假想的风险。历史的经验证明，从来没有哪个城市，因为外来人口的涌入而导致市政瘫痪、财政困难。因为，每个人都有基本的经济理性，如果他无法靠自己的奋斗在异地生存，绝不会踏进那个地方。而社会福利层面，本是根据城市人口和其他基础状况，经过周密设计形成的方案，这种方案也只能解决人的基本生计，对于外来人口来说，多数不会只是为了获得低保等社会福利而贸然闯入陌生的城市。
　　可以说，户籍改革讨论这么多年，有关理念和技术问题，都已被反复研讨过，现在的问题是，城市决策者应该回归常识和人类基本伦理，用开放的而非封闭的、自信的而非敌意的、大气的而非狭隘的心态，善待外来人口，善待城市发展的本来规律。