事业单位养老金双轨制改革遇抵触5年无果

人物简介
　　郑秉文
　　中国社会科学院拉丁美洲研究所所长，中国社科院世界社会保障研究中心主任；中国社科院研究生院教授，博士生导师，《中国养老金发展报告2012》主编，享受国务院特殊津贴。是国内外著名的社会保障专家，“走窄路”的经济学家，主要研究领域包括西方经济学、市场失灵、福利国家、社会保障制度比较、社保基金投资和企业年金等。
　　◎在反对延迟退休年龄的各种声音中，相当一部分原因是出于公务员和事业单位没有参加养老保险改革的现状，进而表达对社会不公的不满。
　　◎我们现在的投资体制太落后，只有1%的资产是买了国库券，99%都是存银行，利息太低了，年年都呈负利率。从世界范围看，中国是唯一存银行的国家。
　　◎我主张有一个顶层设计，事业单位和公务员一起改，社会改革，肯定要有阵痛，但要减少阵痛的次数，两次就疼一次吧，早晚的事。
　　——— 郑秉文
　　社保制度与每个人的生活息息相关。在刚刚过去的2012年，出现了一轮养老问题大讨论，延迟退休年龄、养老保险基金投资体制改革、18万亿隐性债务、事业单位养老改革等等。每一个话题都声势浩大，但最终都不了了之。
　　“这说明中国的养老保险制度进入了空前的困难期”，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文作出了这样的判断，他指出，延迟退休年龄、养老金投资体制改革、事业单位养老改革，任何一个目前都难以单独进行。
　　在他看来，养老金制度不能再只做简单的修补，国家应当按照一揽子的系统改革进行谋划，做足准备工作，在合适的时间节点统一实施运行。
　　在2013年以及更远的未来，老龄化的压力将持续加剧，中国的养老制度必须应时而变，但变革的方向为何？中国人如何实现老有所养？
　　剔除财政补贴和补缴预缴等因素，养老金几无余额
　　南都：现在大家都很关心基本养老保险制度的运行状况，收支结余情况每次都牵动公众神经，总体的运行状况是怎样的？
　　郑秉文：根据《中国养老金发展报告2012》的数据，2011年城镇基本养老保险基金总计收入16895亿元，支出12765亿元，2011年当期结余4130亿元，年末基本养老保险基金累计结余19497亿元，比2010年底增长了26.89%。
　　在32个统筹单位中(31个省市区加上新疆生产建设兵团)，如果剔除财政补贴，2010年有15个收不抵支，缺口是679亿元；2011年收不抵支的省份虽然减少到14个，但收支缺口却高于2010年，达到767亿元。广东省的收支结余超过500亿元。
　　虽然2011年当期结余很高，但是如果剔除2272亿元的财政补贴，再剔除由扩大覆盖面导致的“补缴”1511亿元，当年的收支余额仅为347亿元。如果再剔除预缴和清理历史欠费等因素，2011年当期几乎没有任何余额。一些地方政府热衷于制定补缴政策，可以提高当期的制度收入，但却显然加大了未来的支付风险。从整个养老金的收入支出情况来看，制度能够大体维持平衡。
　　南都：我们也看到，全国31个省市区的养老金收支情况不一，有的结余500多亿，有的却存在很大缺口。
　　郑秉文：原因有很多，首先，各地历史欠账不同，老工业基地和工业基础比较好的省份的负担要远远大于其他省份，因为国有企业和集体所有制企业比重较高，他们成为制度建立之初的主体。还有就是各地制度赡养率不同，凡是收不抵支的省份，基本是制度赡养率较高的省份，这里面有各省份人口年龄结构的差异问题。
　　还有一个原因就是劳动力跨区域流动，对于经济较发达地区，青壮年劳动力是净流入的，而且外来务工者参保率较高，因而会“稀释”城镇职工基本养老保险制度赡养率，但是，对于经济欠发达地区，青壮年劳动力是净流出的，而且外来务工者参保率较低，因而会“抬高”城镇职工基本养老保险制度赡养率。
　　事实上，养老金的统筹层次低是问题的根源之一。就世界各国养老保险制度来看，中国养老保险制度几乎是唯一没有实现全国统筹的制度。第一，它导致制度地区间不公平，有的地区制度收入状况较好，养老基金储备情况较好，有的地区则相反。第二，便携性不好，导致不同地区跨地区转移很困难，为劳动力跨省自由流动带来阻力。第三，为财务可持续性带来困难。
　　个人账户空账，不影响当期养老金实际支付行为
　　南都：《中国养老金发展报告2012》称，城镇基本养老保险个人账户“空账”额首次突破两万亿元，这意味着什么？
　　郑秉文：我国实行“统账结合制”的养老制度，也就是社会统筹和个人账户相结合，社会统筹部分用于支付已经退休的参保人员，个人账户用于个人积累，退休时再开始支付，这是制度设计。
　　但是，由于转型成本没有解决，个人账户中的资金只能被拿去用于支付已退休人员的养老金，个人账户就变成空账了。2011年年底，个人账户记账额是2.5万亿元，但做实的资金只有2703亿元，空账额是2.22万亿元，首次超过两万亿大关。
　　我国建立该制度的时候，正在进行国企改革，亟须建立一个社会保险制度，替代企业保险制度。对于那些退休人员，由于制度转型的原因不发给他们养老金是不行的，于是国家建立了“部分积累制”，参保人自己积累一点(个人账户)，拿出一部分来养上一代人。
　　南都：这个空账要不要，以及如何做实呢？
　　郑秉文：这么多年我们没有想办法解决这个问题，对我们学者来讲，这个叫转型成本。解决它有这么几个办法，一个是财政转移支付，一个是进行国有资产的私有化，再一个是发行认购券，等于是向参保人借钱。在国际上三种办法都有国家在用。中国哪个办法都没有大规模使用，目前只是用转移支付的办法，一点一点地逐步进行做实账户的试点，已经试点12年了，做实账户2703亿元了，差距还非常巨大。
　　没有做实账户，并不影响我们当期发放养老金，恰恰是为了当期发放才做不实它，缴费的这一代人要是不管上一代就能做实。现在的做法也不影响以后养老，因为又有下一代来赡养。不过这样的办法，面对老龄化是有问题的，赡养率会越来越高，为下一代人支付能力带来巨大压力。如果采用延长退休、转移支付等办法，能够缓解老龄化的压力。另外，做实账户也是一把双刃剑：我们现在投资体制严重滞后，做实账户的话，收益反而跑不赢CPI，那将面临另一种损失。
　　延迟退休是解决中国老龄时代化养老的唯一选项
　　南都：延迟退休确实是2012年的一个热门话题，为什么延迟退休年龄的呼声会这么高？
　　郑秉文：我国的养老保险制度，在制度设计是统账结合，但是因为个人账户大多是空的，因此可以把它看做是现收现付。现收现付制度的参数设计一定要合理，否则资产和债务的配置就会严重失衡，未来的隐性债务就会大于资产，失衡的情况严重的话，就需要财政干预。在很多欧洲国家出现主权债务危机，相当程度上就是由于福利制度因素导致的。
　　对于我们来说，现在几个参数都存在一定问题，大参数有三个：缴费率(缴费占工资总额的比例)、替代率(退休时养老金占退休前工资收入的比例)，以及赡养率(离退休人员占在职缴费人数的比例)。这三个参数是决定制度能否平衡的关键。
　　先说替代率，我们现在连续每年上调养老待遇水平10%，2013年已是第九年了。即使这样，替代率下降的速率还是挺快，赶不上社会平均工资增长率，所以这个参数是动不了的，不能人为下调，上调都来不及呢，而且现在要扩大内需扩大消费，转变增长方式，怎么能做相反的事情呢？
　　再看缴费率，我们是28%，个人8%，单位20%，这个已经是全世界最高的行列了，估计在前十名。再加上五险、企业年金、住房公积金的话，占到工资的百分之七八十。对于企业竞争力，对于职工的消费能力，都是问题，上调也是不可能的。
　　现在能够调整的就是赡养率了，而稀释赡养率的因素主要就是退休的时点问题。人的寿命延长了，退休年龄不延长，赡养率就提高，要稀释赡养率，就要让退休年龄和寿命预期挂起钩来。另外，现在我国的受教育年龄长了，本科生、硕士研究生、博士研究生的扩招规模越来越大，受教育的程度越来越高，青年人平均进入劳动力市场的时点大大推迟了；另外，服务业逐渐发达，劳动强度逐渐降低，很多工种都消失了，科学技术越来越发达，计算机技术日益普及，对人类延长劳动时间提供了客观条件；最后，就业多样化、远程化、家庭化的趋势越来越明显，非正规性的就业群体越来越大，这个群体并呈高智商化，要实现他们的理想和多赚钱，要更多地“收回”他们父母对他的“资本投入”，这是这些群体的一个工作特征。所有这些都为延迟退休创造了客观条件，提出了内在需求。
　　欧洲一些国家，规定67岁左右退休，目的就是维持一定的替代率不变。否则，就要降低替代率，或是提高缴费，或是提高退休年龄。这是人口老龄化的压力导致的，不以人的意志为转移。
　　南都：对于延迟退休也有反对的声音。
　　郑秉文：在反对延迟退休年龄的各种声音中，相当一部分原因是出于公务员和事业单位没有参加养老保险改革的现状，进而表达对社会不公的不满，甚至认为，公务员和事业单位本来就没有参加养老保险改革，他们不用缴费，但养老金水平却高于企业一倍以上，如再让企业工人延迟退休年龄，这显然是不合理的。还有一部分是因为工厂效益不好，上班挣不到钱，还不如退休有保障。还有一部分群体，他们没有正经工作，完全靠自己的积蓄或拆借来缴纳保险费，他们眼巴巴就指望着早点退休拿退休金有个保障呢。对这些弱势群体，要善用其他社会救助制度施以援救之手，要重视发挥其他福利制度的作用。
　　中国是唯一将养老金存在银行的国家
　　南都：你刚提到我们的养老金大部分放在银行里，跑不赢CPI，这方面有数据吗？
　　郑秉文：保值、增值有四层含义，第一层是票面要保值，第二是跑赢CPI，第三是与现成的全国社保基金理事会的投资收益率作为参照形成的差额，第四个是投资收益率要跑赢工资平均增长率。
　　所谓票面保值，是指投资不能有失误，投资1元钱，收回9毛钱，这就是票面损失。跑赢CPI，这是大家都知道的，我们现在的投资体制太落后，只有1%的资产是买了国库券，99%都是存银行，利息太低了，年年都呈负利率。从世界范围看，养老保险基金要么是购买国债(美国等代表)，要么是采用市场化投资运作(加拿大等为代表)，只有这两个模式，中国是唯一存银行的国家，全世界独此一家，利率是全世界最低的社保制度，年均收益率不到2%，但中国年均通货膨胀率却远远高于这个数据。
　　有一个非常现成和直观的比较，就是全国社保基金理事会的投资收益率可以成为身边的一个参照。2012年6月份公布的年度报告显示，全国社保基金自成立以来的累计投资收益额为2846亿元，年均投资收益率达8.4%。这是一个参照，国外社保基金投资收益率一般都有一个参照。按照8.4%这个参照，我们的社会保险基金也好，基本养老保险基金也罢，每年的损失高达五六个百分点，这是一个天文数字。在计算损失时，还有一个参照，这个参照物就更高了，就是工资的增长率。在以往几十年平均工资增长率达14.1%的情况下，收益率不到2%，意味着面对巨大的福利损失，这个福利损失就是替代率的损失，可以将其看做是没有分享到国民经济快速增长的成果。打个比方：你是1992年参保并缴费的，2012年，当时你每月工资200元，200元的8%给你攒起来了，放在账户里，每月按不到2%的利率给你计息，到2012年，连本带利能变成你现在工资的8%吗？显然不可能！恐怕连0.8%都到不了，这就是福利损失问题，用替代率的办法一算就明白了。
　　南都：我国的养老金投资体制为何显得较为僵化？
　　郑秉文：我们在1995年制定规则的时候，没有那么多养老基金在那里压着要去增值保值，那个时候没有钱，甚至在10年之前，我们没有多少钱，全部余额只有2000亿，每年为发放失业金养老金而到处筹措。当时没有保值增值的压力。现在形势变了，基金规模越来越大了，CPI越来越高了，这就使保值增值的压力显现出来了。
　　养老金保值跑赢CPI，需实现多元化市场化国际化
　　南都：怎么才能跑赢CPI，并且赶上平均工资增长呢？
　　郑秉文：从上面四个档次的保值增值的概念实际上就可以看出，前两个目标，包括仅能战胜通胀率是次优选择，面对后两个目标即全国社保参照物8.4%和社会平均工资增长率这两个档次还存在较大差距，我们只能去逼近它，很难追上它。但是，尽管如此，也比只存银行好多了。这就是为什么要实行多元化和国际化投资体系的目的。
　　既要追上全国社保基金理事会参照物和社会平均工资增长率，实现收益率的最大化，同时还要注意安全性，将收益性与安全性二者结合，就必然有了投资要多元化的说法，“多元化”是指持有资产的多样性，以达到分散投资风险和收益最大化的平衡，也就是说：既要有权益类的投资品，也要有固定类的；既要有股票，又要有债券；债券里既要有政府债券也要有企业债券；既要有证券投资，还应该有实业投资和股权投资。在实业里，既要有传统的产业，也应该有新兴产业，甚至低碳产业、绿色产业等等；既要有国内的投资，也要有境外的投资。在境外投资中，既要有发达国家的各种产品，也要有新兴市场经济体的各种资产配置，应该是多种资产组合。这就是国外对养老保险基金投资体制改革的基本经验。
　　实现多元化、市场化、国际化，让它的风险能够分散下去，实现安全性和收益最高性结合，减少福利损失。我们一定要跨越现在的误区，一说改革就投资股票，其实投资的渠道有很多。或者一说“入市”就是股市，其实是指市场化。
　　南都：养老金投资体制的改革怎样才能获得推进？
　　郑秉文：由于沿海地区社会保险基金的沉淀和余额占了全国的大头，所以它们在养老金投资体制改革中势必首当其冲。同时，面对通胀率，这些省份的基金缩水也是首当其冲。这次的审计结果显示，多方压力同时压向沿海地区，未来这些省份的突破值得期待。
　　广东省已经委托全国社保基金理事会进行投资运营。养老基金和社会保险基金投资体制的改革本应由国家来统一推动和设计，去年的改革目标之一是成立全国独立法人机构，负责全国基本养老保险基金的运营。目前看来，在新政府建立之后，需要达成共识，需要协调各方面的看法，需要协调中央和地方以及各部委间的关系，这些都需要时间。因此，在这个过程中，如果时间拖得较长，个别地区不排除有效法广东委托投资的可能性。
　　双轨制必须破除，养老保险制度改革进入空前困难期
　　南都：在去年关于养老的讨论中，养老双轨制也是争议较多的话题，你怎么看？
　　郑秉文：事业单位养老改革，破除养老双轨制，是养老体制改革的重要部分，但是想要单独进行改革已经是不可能的了。
　　为什么这么说？这次提出改革是2008年2月的国务院常务会作出的决定。到今天，也就是2013年1月，事业单位养老改革就提出来整整5年了。5年了没有改，为什么，因为没有一个一揽子的改革方案，没有一个顶层设计，否则，事业单位一改，养老金就降低了将近一倍，显然有抵触情绪。而且5省市试点，被试点的不是高等院校就是科研单位，知识分子成堆的地方，冒着知识分子跟国家对立的风险，不利于改革的稳定推进。能不能给他替代率高一点啊，高了那不就等于单独建立制度了么，那还改什么。
　　所以我强调顶层设计，是因为现在的养老保险制度改革，要单独改革哪一方面都不太可能了。2012年，有4个大讨论，提高退休年龄，养老保险基金投资体制改革，隐性债务18万亿的争论，事业单位养老改革的争论，每次讨论都不了了之。中国的养老保险制度进入了空前的困难期，我相信类似的讨论在未来会越来越多，越来越密集。但是改革也越来越难了，任何一项改革，单独拿出来，都难以改了。比如，要提高待遇水平和替代率，正确的办法是为事业单位建立职业年金制度，以此把降下来的补上去。但是，目前的企业年金制度还不完善呢，存在那么多的问题，怎么能用它来补偿事业单位的下降部分呢？它发挥不了这个作用呀。所以，事业单位改革牵涉到其他改革。
　　南都：养老双轨制如果不改革，会造成什么样的影响？
　　郑秉文：互联网上出现的反对延迟退休改革的理由之一就是针对机关事业单位退休“双轨制”。由此看来，事业单位改不改革，已经不是一个局部问题了，而已成为了一个标志性的东西，即使跟它没有什么直接关系的改革，也要把它拿出来成为了一个象征。所以，事业单位改革将成为未来社保改革的一个前哨阵地，又是一个“缓冲地带”，后面还有公务员养老金制度改革的难题。一旦事业单位的改完了，公务员的改革问题就会凸显在网络舆论的风口浪尖上。
　　所以，我主张有一个顶层设计，事业单位和公务员一起改，社会改革，肯定要有阵痛，但要减少阵痛的次数，两次就疼一次吧，早晚的事。就社保改革的群体来讲，这个群体是社保改革的最后一个堡垒。但是一定要有一个完整的案头设计，不能像上世纪90年代初期事业单位改革那样，2000万事业单位人员改革目前就处于这个“半拉子”改革陷阱里面，20年了，前进不行，后退不得，他们自身做出了贡献，但却依然是改革的一个靶子。20年前可以没有顶层设计，可以摸着石头过河。现在不行了，不是那个时代了，即使20年前，也不是所有的改革都可以摸着石头过河予以完成的，2000万事业单位人员改革流产就是一个明证。
　　专题结束语
　　任何改革都难以单兵突进
　　顶层设计考验政治勇气和智慧
　　新年伊始，南方都市报时局版推出“展望2013”政经专题报道，探寻改革动力，凝聚改革共识。这组专题先后推出顶层设计、城镇化、社会法治、国际贸易、财税改革、食品安全、社会保障等七篇国内权威专家访谈，这些领域既是改革进入深水区后不得不面对的难点问题，同时也是破解社会发展瓶颈，激发持续发展潜能的关键所在。
　　与三十多年前的改革开放初始阶段不同的是，如今的改革需要面对不同利益群体之间的平衡，需要承接和改进以往发展形成的不合理制度格局，更需要凝聚推进下一步改革的共识。在这组采访中，很多领域的权威专家不约而同地提到了“顶层设计”这个概念，这也正是前不久刚刚闭幕的中央经济工作会议强调的改革的“系统性、整体性、协同性”问题。
　　显然，如今任何一项改革都难以单兵突进，任何一个领域的发展都与其他领域存在千丝万缕的联系，都需要其他领域的改革提供制度支撑和协同配合。比如，城镇化离不开土地制度和户籍制度的改革，而破解地方土地财政依赖的前提又需要财税制度在分税制方面开出良方。再比如，收入分配改革离不开初次分配中的土地、资源等生产要素改革，同样也离不开房产税、国有企业红利充实社保基金等再次分配领域的改革。
　　改革已经形成环环相扣、彼此嵌套的复杂格局，如何抓住“牵一发而动全身”的改革突破口，如何谋划制定好改革的顶层设计，考验的是新时期推进改革的“政治勇气和智慧”。正如曾参与二十年前社会主义市场经济制度设计的著名经济学家、中国社科院学部委员张卓元在接受南都记者开篇专访时所言，“要打破改革怕得罪人的惯性”，“形势比人强，它会逼着你走”。
　　值得期待的是，按照中央经济工作会议部署，不远的将来，新一轮改革的总体方案、路线图和时间表都将呈现在人们面前，这将为中国未来经济持续健康发展提供源源不断的动力。南方都市报

决定双轨制改革的是享有双轨制好处的人，要改革，难。。 难。。 难。。