适者生存——“北京样本”折射官员升迁之路

南方周末试图通过勾勒出首都之地的官员升迁规律，以此作为地方官员成长的城市样本，进而折射出中国官员的普遍升迁法则。

今年5月北京官员公选考试现场。官员正面临越来越严格的选拔。 （资料图/图）
北京当下正在进行该市有史以来最大规模的局、处级官员公选，所涉及职位高达两百多个。引人瞩目的是，有三百多人竞争市发改委副主任一职。
而此前的四个月内，北京刚刚任免近四百名局、处级官员，这也是北京近两年来最大规模的官员人事调整。不到半年，对于北京政坛来说，至少涉及几千名官员或喜或悲。
“集中调整官员和大规模公选，体现了首都发展定位对官员转型的现实要求。”从事官员培训三十余年，与北京各级官员长期接触的北京市委党校教授张勤说。在眼花缭乱的官员动向背后，一个由来已久的疑问是，中国官员的升迁之路到底遵循什么样的法则。
一个官员如何从普通科员到官至省部，甚至更高一级？其中关键因素是什么？哪些环节最重要？当下什么样的官员又较容易被纳入培养程序？“经验型”官员与“专业型”官员的优势和劣势何在？各自遵循什么道路？机关官员与“地方诸侯”的升迁之路，又有何异同？
南方周末记者对北京近400名官员的履历进行了分析调查，并采访了长期从事官员素质和能力研究，关注其成长规律的北京市委党校专家。南方周末试图通过勾勒出首都之地的官员升迁规律，以此作为地方官员成长的城市样本，进而折射出中国官员的普遍升迁法则。
初始：什么样的人有优势？
北京市委党校教授鄯爱红长期关注官员成长规律问题，在她看来，官员的成长主要受制于组织因素（组织部的干部培养机制和干部政策）、社会环境（比如文革时代和改革开放时代对官员的要求各异）和个人素质三方面的因素。就个人因素而言，除了品德和能力的因素，年龄也是一个不能忽视的硬线。“此前北京历次公选，副局级官员的年龄界限为45岁，但今年放宽至48岁。但无论如何，这是一个重要的条件。”
张勤说：“从官员的履历中可以看出，北京一个正厅局级官员（作为直辖市，北京的级别是省部级，各市属委办局正职和区县党政正职都是正厅局级）升至此级别时平均年龄大概在45岁左右，从一个普通科员成长为一位正厅局级官员，平均花费的时间是25年多一些。”
事实上，作为佼佼者的正局级官员们，在这其中的25年中，大多在每个阶段都能在合适的时间完成所需的跳跃——比如说，在从副处升正处的时间上要尽量缩短。
按照干部任用的规定，从普通科员升至副处大约需要12年左右。鄯说，此后出现了一个分水岭——能否以尽量短的时间完成副处到正处的升迁非常关键，因为，这往往意味着这个官员是否能在有条件升迁的情况下确保年龄不过线。通常，如果一个官员能在3—4年内由副处晋升为正处，那么他由正处升为副局、正局的空间就较大，而如果由副处升正处的年限太长，那么再进一步升迁时就可能遇到年龄的瓶颈。
显然，在现行的“逐级提拔”制度体系内，“小步快跑”是升至较高级别的不二法门。南方周末根据公开资料统计，现任吉林省委书记的政坛新星孙政才就是从北京“小步快跑”脱颖而出的官员。他先后在北京市农林科学院和顺义区任职，仅用15年时间就完成了从副科到副部（北京市委常委、市委秘书长）的七级跨越。
当然，对于大多数北京官员而言，在仕途上需要更多的耐心。
但上述专家的研究表明，一个官员的仕途是否顺畅，有一些初始的标准可以衡量。比如说：早参加工作，早入党都是能晋升到高级别官员的有利条件之一。南方周末所调查的样本官员履历中，升迁顺畅的官员很多在20岁左右就已经参加工作，而且党龄都颇长。而官员在起步阶段，越是能够在年轻的岁数而升至较高的级别，往后就越能区别同级而拥有年龄优势，进而实现良性互动，进入“小步快跑”的“车道”。
此外，足够的学历也是必须的，鄯爱红说，“与10年前相比，北京官员的知识水平和学历层次都有了很大的提高。无论是先前获得还是职后进修，现在北京市的局处级官员中，研究生以上学历就占了一半以上，还有相当一部分博士研究生。”
起步：机关有速度，基层有后劲
一个北京官员如果具备上述条件，只意味着初始优势，对官员来说，此后的关键则是基层经验。
尤其是担任正职的官员，基层经验几乎是不可缺少的，而组织部门对官员综合能力的培养亦越来越重视。北京市党政主要领导干部成长规律调研组所做的《领导干部成长规律研究》的调查报告显示，北京市官员自己认为的晋升最有效的几种途径是：进行基层锻炼、增强个人修养、提高群众威信、轮岗交流和争取领导重视。基层锻炼还排在增强个人修养和争取领导重视之前。
而基层主要指的是位居区县有机会负责“全面工作”的官员。在北京的代表是乡镇的党委书记。“区委书记很多都有过乡镇党委书记的经历。”鄯爱红说，和基层官员相对应的，是各级委办局这样的机关官员。
由于工作性质迥异，委办局官员和区县官员也显示出不同的特质。“一个官员在机关工作，只要踏踏实实，在本系统升迁至处级干部只是早晚的事，只要没有大毛病。”张勤说，而区县乡镇官员不一样，“思路要开阔，要能解决复杂尖锐的党政、财政和社会问题，包括能跑项目，跟上面的职能部门要熟悉，还要有群众基础。”“年富力强”、业绩突出的乡镇书记在升入区县领导班子之前，往往会调任到少数重点乡镇任党委书记，这通常是培养的征兆。“大乡镇经济基础好，场面大，官员获得锻炼和提高的机会多。”张勤说。
而自乡镇调任区县的委办局，则可能是因为年龄偏大，“一些乡镇党委书记岁数大了，会调任区局当正职。因为委办局工作范围清晰，规范性强，相对轻松。”张勤说，这既有充分使用他们的“成熟”之意，也不无尊重“养老”之意，日后多从职位上退休。但对市局的机关官员来说，调任区县或委办局，则通常是提拔“培养”。
虽然基层经验颇为重要，但若仅以速度论，专家认为在从普通干部升至正处官员的阶段，市直委办局的官员在升迁速度上较占优势。因为区县“僧多粥少”——官员众多而职位相对少，而市属委办局的单位人数则相对少，但职位不少。不过也有特例，比如一些专业性过强的部门，系统外流动不多，官员相比而言难以很快升迁。而比较“普适性”的委办局官员，则比专业部门更容易在岗位“流动”中升迁。
但机关的处级干部，如果不补上基层经验这一课，就不容易有上升的空间。鄯爱红说，特别是官至副局级之后，拥有基层经验的官员则会有更大的升职优势。
“就区县来说，还有一种现象是，一个地方的官员稳定，往往地方经济发展就快，本地官员也鱼贯而起。”张勤说，“而某些经济、文化落后的地区，官员更容易攀比、计较，也就越发难以产生出心量大、眼光远的官员，既然本地缺乏，就只能从外地选派，这就减少了本地官员的升迁机会”。“相反，一些经济、文化发达地区，前后任发展思路有效衔接，官员眼界开阔，优势明显，就可以为其他区域和部门输出干部，从而为本地官员升迁提供更多机会。”鄯爱红说。
助跑：“交叉锻炼”与升迁“福地”
完成了从处级到局级官员的跳跃之后，官员便已经属于政坛的佼佼者。此后其升迁则更多借助于“交叉锻炼”。事实上，这也是培养官员综合能力的重要途径。
此间专家说，官员在其成长过程中，普遍经历多个岗位，其中正局级官员平均经历过6－8个岗位，正处级官员平均经历3—4个岗位。上文提到的《领导干部成长规律研究》的报告显示：被调查的官员六成以上认为轮岗交流是干部成长的重要途径。
鄯爱红说，“区县岗位事无巨细，涉及面广，机关岗位，规范性和专业性较强。由此需要官员的风格和解决问题的能力也各不相同。”交叉任职可以使官员的综合能力得到提升。
截然不同的锻炼经验能使官员思路更加开阔，作风也更务实，尤其是机关官员，适时至区县任职锻炼是一种必要的经历。人们常常因此认为从市直委办局进入区县是“升格”，而区县的优势在这个特定的层面上明显起来。
根据南方周末的统计，在现任北京市委常委中，有多人的成长带有此种轨迹。如常务副市长吉林，在晋升常委前担任了密云县委书记；组织部部长吕锡文在晋升常委前被安排至西城区，先后担任政、党“一把手”；总工会主席梁伟在晋升常委前任通州区委书记。
从已有的官员调动看，在北京，通过跨部门、跨区县的锻炼调动来完成官员成长和职位升迁，已成为越来越明显的特征。此次官员人事调整中履新的几位副区长即是此种调动方式的体现，他们分别来自北京市发改委、科委、财政局、城管执法局。
值得注意的是，不论是区县还是市直委办局，都有几处升迁“福地”存在，事实上这是全国的普遍现象。张勤说，在经济、政治和社会管理上占有重要地位的区县和部门中，稳健型或创造型的官员都更容易获得提升，而在“看摊型”单位的官员则上升的空间一般不大。
鄯爱红说，所谓“福地”的形成是一系列互动作用的结果——能够担任重要区县和部门领导的官员一般都是得力之人，而在重要地区和部门的“锻炼”又进一步加强了他们的能力，拓展了他们的人脉，引得了更高官员的重视，这种“强者愈强”的效应最终导致了“福地”现象的出现。
场外因素：“一把手”的判断
官员的成长，个人努力和组织培养的因素之外，还不同程度受到党政“一把手”，尤其是党委“一把手”判断及其所崇尚的官员政策的影响。很多时候，官员也如待选之鱼，若这一批未被网中，则可能就此失去了机会。而官员选拔政策的摇摆，往往会造成这样的“夹心”官员群。
此前的北京市曾有一年宣布了一条要求，就是当批提拔官员以30岁为上限，多一个月也不要。张勤说，这批被硬选拔出来的官员，事后证明淘汰率很高。“本意是要干部年轻化，但是这种转折操作过于粗糙，既伤害了许多干部，也造成了了某些事业损失。”
该政策一贯彻便是几年，当时一批40岁左右的官员，都未能入选，等日后发现方法有问题的时候，当时40岁的已经超过了45岁，年龄过线，被使用的几率大为下降。这样就“浪费”了一批成熟的人才，而官员的抱怨也往往由此产生。
而处理得好则能充分培养一批官员。北京奥运会之后，一批经过奥组委锻炼，有了相应成长的官员等待安排——很多人得到了适合的职位，但显然职位总是稀缺，未安排下的优秀官员则让北京市颇为踌躇。最后北京找了一个好办法。“干脆免职学习，做一个干部蓄水池。所以去年北京办了第一期一年制领导干部研修班，21位副局级以上的官员在党校免职学习一年，结业之后，大部分都得到了很好的任命。”张勤说。当时有些干部不愿意来，怕将来没着落，日后才发现，这对于祛除干部“躁气”和静心总结有相当的好处，也可谓是用“时间”换“空间”。
市委书记的决心和实验者的示范效应显然鼓舞了后来者，局级官员的一年免职培训今年又举办了第二期。这次调来学习的官员积极性更高，一下来了6名正局级官员，其中包括区委书记、区县长。而“参加上述学习的官员，想来是被寄望未来的”。张勤说。
另外，主要领导的经历和喜好也不可避免的决定某一时期官员的升迁命运。“官员选拔标准大而言之永远是‘德才兼备’，但是‘德’‘才’在不同领导眼里千差万别。”张勤说，“就一般的规律而言，一把手如果是‘草根’出身的，往往偏重实践型的官员；如果是‘海归’，他就更喜欢‘专业型’的官员。当然凡事都有例外，也不乏以互补视角用人的领导。”
厅局之后的去向
然而高层职位毕竟有限，哪怕是仕途的佼佼者，他们绝大部分的政治生涯也都止步于局级。张勤说，一位进入副部级人选考察视野的官员提到：到了区委书记这一层，谁当副市长都行，很少有人不胜任，但决定能否晋升的因素是多样的，关键要看空缺的是什么岗位。
对于那些能够在千军万马中晋升到省部级（北京市市级官员）的北京官员而言，除了到点退休外，继续的升迁之路则是进入中央或通过交流到其他省任职。
在此次大规模的北京官员人事调整中，曾经担任奥组委执行副主席和新闻发言人的王伟，在北京市政协副主席（副省部级）的位置上任职未满一年，便被调至中国红十字会任党组书记，并当选常务副会长。
事实上，北京市地方官员从副部级，甚至局级岗位调至中央部委任职的情况都并不罕见。南方周末记者统计了1988年以来北京市市委常委和副市长共73人的履历，发现其中有12人是在北京市内一步步升迁进入中央。其中最著名的是国务院原副总理吴仪和全国人大常委会原副委员长何鲁丽，她们均是在北京市副市长的位置上被调入中央，并最终进入国家领导人行列。
与进入中央任职相比，北京官员赴外省任职的数量要少得多。在南方周末记者统计的20多年来的73名市委常委和副市长中，仅有3人从北京市领导的位置调至其他省市任职，最著名的是现任青海省委书记的北京市委原副书记强卫。
不变的法则：适者生存
事实上，无论具体升迁轨迹如何，所有官员更替都在遵循一条朴素而普遍的法则：适者生存。
官员们需要适应时代的需求。“在以阶级斗争为纲的时期，肯定是造反派起得快；等到以经济建设为中心了，搞经济的干部就上来了；现在既能发展经济又能管理社会的官员则容易被选中。”张勤说。
具体到北京，官员们需要适应首都定位的需求，比如国际视野、大局意识、现代意识要强，依法行政的水准要高，以及对政治稳定、社会稳定的格外重视等。因为“北京是首都，政治稳定是第一位的，官员的政治素质就显得特别重要”。鄯爱红说。
当然，处理各种复杂问题的能力也是北京干部必须具有的。“北京作为首都，守在中央身边，上下左右盘根错节，对官员的协调能力要求更高。”张勤说。
如此状况下，北京市地方官员往往显示出更为老练过人的为人处事方式。“北京市干部比较‘聪明’，他们做事时，常常是‘原则不变，方式多样’，具有在不同场合选择恰当言行的智慧和功夫。”张勤说。但与此同时，“近年来也出现了两个值得关注的现象，一是出现了一些民望较高的个性官员，二是少数官员根据对自己性格、兴趣的再认知，离开官场，重新选择职业”。
近年来，来自高校的官员日益增多。“一是北京市干部公选力度加大，在以笔试、面试为主要环节的官员公选中高校官员显然比基层出身的官员更有优势；二是有些或不太重视研究趋势和形势，或是不太重视学习的‘草根派’官员，逐渐跟不上现在的需要；三是北京对现代人才的超前储备。”张勤说。
在此次官员人事调整中，学者型官员显然受到了青睐。仅市内某区新上任的三名副区长中，就有两位拥有博士学位。此外，12名履新的法院院长学历也全部在研究生以上。
张勤说，“‘草根派’官员解决具体问题的本事非常强，像维稳、拆迁等都得靠他们。这批官员在完成使北京‘由穷变富’的历史使命中，具有重大贡献。但是他们也有先天的弱点，一些人在‘由富变更富’的这个坎上略显观念不及，知识不够。”
然而让北京不得不小心的是，如何有效地实现“经验型”与“专业型”这两批官员之间的融合和衔接。“如果‘博士’取代‘草根’的速度过快，可能会因‘博士’的实战经验不足而大大降低行政的质量，甚至导致基层失控；如果‘草根’占的比例太大，就容易影响北京地方在发展过程中的‘脱胎换骨’和‘品位升级’，而且时间特别持久的话，会严重影响北京现代化的速度。”
张勤说，当下北京的干部调整，似乎是在尝试着解决上述问题。